《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称“18号令”）是政府采购最重要的部门规章，也是政府采购实践中运用最多的操作办法。近日，财政部发布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），对18号令作出较大修改。仔细阅读了征求意见稿后，笔者认为，征求意见稿的最大特点是源于多年的政府采购改革实践，并针对当前改革中的新情况、新问题作出补充规定，用于指导实践。

　　从整体结构上看，章节由五章调整为七章，将第四章“开标、评标与定标”改为“开标和评标”，删除了“定标”；增加了第五章“中标和合同”；第七章“附则”明确，财政部将另行制定PPP项目有关招标投标管理办法、政府采购货物服务电子招标投标管理办法，同时还明确了“主管预算单位”的具体含义。条款由90条压缩为82条。

　　征求意见稿依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》，对法律法规有原则性规定却无具体执行要求的内容作出进一步明确和细化。如科学合理确定采购需求包括的内容、落实政策功能的主体、公开招标公告的内容、采购项目属性的确定、恶意串通的具体情形、终止招标的条件和程序、重新评审的除外情形、相同品牌不同投标人的确定、政府采购合同的内容、中标结果公告的内容（包括向未中标人发招标结果通知书、告知未中标人本人的评审总得分与排序）等。同时，征求意见稿删除了与修订后的《政府采购法》及《条例》规定相冲突的部分内容，如关于采购代理机构的解释及审批、投标保证金的交纳金额、性价比法等。

　　征求意见稿还结合政府采购改革实践中出现的新情况、新问题，补充完善了货物、服务招标投标的操作规定。如编制招标文件的内容和要求、开标操作程序、投标人资格要求、邀请招标供应商的产生、修改招标文件重新招标的具体情形、最高限价、对最高价中标及低于成本价投标需作出合理性说明、一般不得要求提供样品、评委会组成不符合规定情形的处理、评审因素的确定、价格分值占总分值的比重和价格分的计算、评标中的禁止性行为、可组织原评委重新评审的除外情形、可组建新的评委重新评标的情形、修改评审结果的处理方式、因招标文件问题导致评标无法进行的处理、应解除合同的情形等。这些均体现了政府采购从重程序、轻结果转向强化源头和结果管理。

　　征求意见稿进一步强化了采购人的主体责任，赋予采购人在采购需求制定、政府采购政策落实、资格审查、市场调查、价格测算、招标组织、自行采购、专家选定、投标人推荐、中标人确定、合同履约等方面更大的权利。与此同时，采购人也将履行相应的义务，承担更多责任。

　　按照简政放权、转变监管方式的要求，为进一步推进政府采购监管方式改革，减少行政审批，简化工作程序，征求意见稿还删除了一些与政府采购制度改革不相适应的内容，如由公证机构检查并公证投标文件的密封情况、开标前通知有关部门、采购文件至少保存15年等规定。

　　从具体内容来看，主要有以下变化：

　　增加了《政府采购法实施条例》作为制定办法的依据。18号于2004年9月11日起施行，《政府采购法实施条例》于2015年3月1日起施行。因此，征求意见稿第一条明确，依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定，制定本办法。

　　删除了“招标采购单位”的表述和对代理机构的解释。关于政府采购当事人，《政府采购法》中未出现过“招标采购单位”，18号令第二条中提到了“采购人及采购代理机构（以下统称‘招标采购单位’）进行政府采购货物或者服务（以下简称‘货物服务’）招标投标活动，适用本法”，并解释说明“前款所称代理机构，是指集中采购机构和依法认定资格的其他采购代理机构”。征求意见稿第二条删除了“招标采购单位”，表述更加规范，同时删除了对代理机构的解释。究其原因，一是《政府采购代理机构资格认定办法》（财政部第61号令）废止后，《政府采购法》进行了相应修订，二是《政府采购法实施条例》第十二条已经明确，“政府采购法所称采购代理机构，是指集中采购机构和社会代理机构以外的采购代理机构”。

　　明确公开招标数额标准，可由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，分别确定省、市、县标准。关于公开招标数额标准，《政府采购法》第二十七条规定，“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定”，18号令第四条规定，“货物服务达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标方式”，征求意见稿第四条明确，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级公开招标数额标准。

　　明确了落实政府采购政策功能的责任主体，增加了节约能源要求。征求意见稿第五条规定，采购人、采购代理机构应当在货物服务招投标活动中落实节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政府采购政策，与《政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”以及《政府采购法实施条例》第六条规定“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”相衔接。

　　明确招标项目属性以资金占比最高的采购对象确定。征求意见稿第六条明确，同一招标项目中含有货物、服务不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定项目属性。该条规定与《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条第三款中“采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性”类似，可参照来看。

　　要求采购人、采购代理机构进一步规范内部控制，强化监督。《政府采购法》第六十一条、第六十二条对集中采购机构的内部监督管理制度提出了要求，但对采购人、社会代理机构未曾着墨。财政部2012年印发《行政事业单位内部控制规范》，对建立政府采购单位内部管理制度的有关内容、控制机制作了详细的规范。《政府采购法实施条例》第十一条要求采购人建立政府采购内部管理制度，第十三条要求采购代理机构（包括集中采购机构和社会代理机构）建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。

　　征求意见稿根据上述法律法规，结合实际，进一步补充完善了采购人、采购代理机构的内控制度建设要求。第八条要求采购人按照行政事业单位内部控制规范要求，规范本单位政府采购招标业务的内部控制，包括建立健全政府采购内部管理制度，归口管理政府采购活动，分设不相容岗位，规范内部审核和记录控制等；要求代理机构规范招标代理活动的内部控制，采购文件编制与评审、合同签订与验收等采购执行岗位相互分离，采购组织与内部审批、询问答复与质疑答复等岗位相互分离；要求采购人与其委托的采购代理机构在招标采购活动中相互监督，发现对方有违法行为的，应当要求或者建议其改正，拒不改正的，应当及时向采购人的本级财政部门报告。

　　明确未纳入集中采购目录的，采购人可自行招标，也可委托代理招标。征求意见稿第九条规定，未纳入集中采购目录的政府采购招标项目，采购人可以自行招标，也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。

　　明确了采购人自行组织开展招标活动的条件，只要有一定能力和条件、有相关专业人员即可，删除了“具有独立承担民事责任的能力”的要求。征求意见稿第九条规定，采购人符合下列条件的，可以依法自行组织开展招标活动：有编制招标文件、组织招标的能力和条件；有与采购项目规模和专业性相适应的专业人员。

　　要求采购人进行市场调查，根据调查情况，科学合理确定采购需求，进行价格测算。《政府采购法实施条例》第十一条规定，采购人在政府采购活动中应“科学合理确定采购需求”。如何确定？征求意见稿第十条给出了具体做法，即，采购人应当对采购标的的市场技术或服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。

　　采购需求合规、完整、明确，主要包括七个方面。《政府采购法》第二十二条规定，“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待或者歧视待遇”。《政府采购法实施条例》第十五条提出，“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求”“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确”。征求意见稿第十一条明确，采购需求合规、完整、明确的具体内容主要包括七个方面：采购标的执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；采购标的所要实现的功能或目标，以及需落实的政府采购政策；采购标的需满足的质量、安全、节能环保、技术规格、服务标准等性能要求；采购标的的物理特性，如尺寸、颜色、标志等要求；采购标的的数量、采购项目交付或执行的时间和地点，以及售后服务要求；采购标的的验收标准；采购标的其他技术、服务要求。

　　规定采购人可以设最高限价，但不得设最低限价。征求意见稿第十二条规定，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内设定最高限价，但不得设定最低限价。

　　明确邀请招标供应商的产生，可采取公告征集、库内随机抽取、采购人书面推荐三种方式，并规定了随机抽取、书面推荐的比例，明确了随机抽取的方式、操作程序及监督管理。关于邀请招标如何产生供应商，18号令第十五条明确，招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择三家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。而征求意见稿第十三条规定了发布资格预审公告征集、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机选取、采购人书面推荐三种方式。采用后两种方式产生符合资格条件的供应商名单的，要求其总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍。

　　为保证随机抽取的公平公正，征求意见稿还明确，随机抽取是指采购人通过抽签等能够保证所有符合资格条件的供应商机会均等的方式选定投标人。采购人随机抽取投标人时，应当有不少于两名的本单位相关人员在场监督，并形成书面记录随采购文件一并归档。

　　增加了公开招标公告内容，使之更为完整、明确。征求意见稿第十四条详细规定了公开招标公告应当包括的主要内容，具体包括九项。较之18号令，增加了采购项目的简要规格描述或项目基本概况介绍、项目预算或者最高限价、项目需要落实的政府采购政策、公告期限、采购项目联系人姓名和电话。此外，征求意见稿第十五条还明确了资格预审公告的主要内容，具体包括十项，除了六项与公开招标公告中的内容相同，还另外规定了四项。而18号令对资格预审公告的内容未作规定。