造价是工程建设项目的核心，对于政府投资项目而言，其造价失控现象以及如何有效地控制造价更是人们研究的焦点。目前，我国政府投资项目招投标阶段造价失控的主要原因是评标方法不当。虽然，《评标委员会和评标方法暂行规定》（原国家计委等七部委令第12号）做了明确规定：“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法律允许的其他评标方法。”但是，在实践中，各行业、各地方采用的评标方法不仅不统一，而且叫法也是“五花八门”。有的是综合评分法，有的叫综合评估法，有的采用最低评标价法，有的叫经评审的最低投标价法，有的叫合理低价法，有的说复合标底法等。其中相当一部分人对经评审的最低投标价法持有异议，实际运用中也感到难以操作，无所适从，甚至出现误解。本文从台北市政府招标采购打卡机的案例，谈一谈对经评审的最低投标价法的理解。

　　一、案例：一元钱一台打卡机

　　1965年，台湾震旦公司还是一家仅有7名员工的名不见经传的小公司。如今，它已经发展成为拥有近万名员工、15个子公司、年营业额达20多亿美元的庞大集团公司。

　　它何以发展得如此迅速呢？该公司是以销售打卡机起家的。1968年，台北市政府拨出预算4万元（新台币，下同），公开招标，购买2台电动打卡机，以便试行公务员上下班打卡制度。当时，电动打卡机的市价为每台1.7万元左右，参加投标的厂商竞争非常激烈。投标结束后，评标人员发现震旦公司的标单上写着：“电动打卡机，单价1元，两台则2元。”他们以为1元是1万元的笔误，立刻打电话，向震旦公司核对。震旦公司的答复是，确实是以“1台1元，2台2元”的价格竞标。同时，附了一封信给台北市市长，表示震旦公司有意协助市政府推行打卡制度，愿意象征性地以1台1元的价格，卖给市政府2台电动打卡机。

　　结果，当然由震旦公司中标。第2天，台北市各大媒体以大篇幅报道此事，其中包括市长赠旗感谢的消息。

　　由于市政府的4万元预算，只用了2元钱，所以，市政府又用剩余的预算，向震旦公司购买两台打卡机与其他用品。因为试用满意，市政府陆续向震旦公司购买打卡机。从此，震旦公司所销售的打卡机顺利地进入公营事业市场，市场占有率高达97%。

　　二、启发与思考

　　震旦公司的做法虽然不符合我国现行《招标投标法》第33条“投标人不得以低于成本的报价竞争”和《反不正当竞争法》第11条：“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”的规定，但通过深度思考，从招标投标这个角度看，我们可以得出一些启发与思考。

　　（一）在市场经济条件下，任何一个投标人都是“理性的经济人”

　　招标投标是现代市场经济条件下成熟、高级、规范化的一种交易方式，市场交易活动中的任何一方都追求自己利益的最大化。投标人则表现为追求利润的最大化，有时，投标人会零利润投标，甚至是亏本投标，这不过是投标人的一种手段，一个游戏，最终目的还是追求自己更大的利润。从表面上看，一方面，震旦公司虽然在此次招标中严重亏本中标，但政府和媒体免费为公司做了广告宣传，仅新闻报道的价值已经远远超过4万元。不仅提高了企业知名度，更重要的是排挤了竞争对手，产品得到了政府部门认可，为今后顺利进入政府采购市场奠定了基础。另一方面，台北市政府在确认中标人无欺诈行为的情况下，花了4万元钱买了4台打卡机，比原计划多买了2台，大大超过了自己的预期，也实现了自己利益的最大化。交易双方各有所图，各有所报，达到了双赢。

　　（二）评标方法正确与否决定着能否从众多投标人中选出最能满足招标要求的中标人

　　我们可以设想，如果此次评标采取的不是经评审的最低投标价法（相当于国际所说的最低评标价法），而是采取的是诸如综合评估法、合理低价法等，以及低于成本的投标人除外的话，震旦公司根本不可能中标，台北市政府也不可能用4万元钱却买了4台打卡机。不同的评标方法就会有不同的评标结果。目前，招投标领域中，“围标”、“串标”、“暗箱操作”、“只买贵的、不买对的”等现象的发生很大程度上是由于评标方法不当造成的。所谓的复合标底，从另一个层面讲，是逼迫人们去“围标”，增加中标概率。打分法则难以控制评标专家的主观随意性，而且将不是施工合同文件明示的、没有合同效力的施工组织设计与投标价一起打分有何必要呢？现场抽取权重的方法跟摸彩有什么区别？跟投标人的实力、信誉、投标意图有什么联系呢？因此，评标方法科学合理与否，决定着整个招标活动是否公正、公平，是否具有经济性。可以说，如果评标方法不科学合理，则其他一切都是形式。因此，从2012年2月1日实施的《招标投标法实施条例》明确规定：标底只能作为评标的参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件。据此规定，以往采用的以标底价格加权复合基准价的做法也是违法的。

　　（三）经评审的最低投标价与最低投标价有本质上的区别

　　所谓经评审的最低投标价，是指对招标文件做出了实质性响应，在技术和商务部分能满足招标文件的前提下，将投标人的报价经过算术错误纠正、折扣、为遗漏和偏差进行的调整以及其他规定的评比因素修正后得出的最低报价。其与最低投标价在内涵上有本质的区别。经评审的最低投标价并不一定是最低投标价，只有在技术和商务部分完全满足招标文件要求，对招标文件中的条款、条件及技术规格无实质性偏离或保留情况下的最低投标价才是经评审的最低投标价。有的投标人虽然投标报价最低，但由于在技术和商务上不能满足招标文件的要求，或者对招标文件中的条款、条件及技术规格有实质性偏离或保留，该投标人的投标价当然不是经评审的最低投标价。又如，某个投标人虽然投标时报价最低，但在评标时，发现该投标人报价中有算术错误，或有漏项，或有可接收的偏差，此时，评委将根据评标规定对投标价进行调整、修正，得出最终的评标价，此时，该投标人的评标价与投标时的报价就完全不同。

　　（四）经评审的最低投标价法是市场经济条件下最为理想的评标方法

　　任何事物都有利有弊，两利相权取其重，两害相权取其轻。正如英国前首相丘吉尔说过：“民主是一种很糟糕的制度，只是目前还没有比它更好的制度”。同样，经评审的最低投标价法并不是一个最完美的评标办法，但在市场经济条件下，它抓住了招标的核心，符合市场经济竞争法则，能够充分发挥市场机制的作用。招标的目的是为了择优，有了优“质”，还要有优“价”。由于招标产品的质量要求以及其他要求都在招标文件做了明确规定，对每个投标人都是公开的，每个投标人都会按招标文件规定响应确认，评标时也是一视同仁。因此，投标人之间唯一的竞争就是投标价格竞争，完全凭自己的实力自愿报价。经评审的最低投标价法正是切中了这一要害，最大限度发挥了竞争机制。加之，这种办法定标标准单一、清晰，不设标底，只编制招标控制价，控制价不直接参与打分，而且事先要公开，因此，排除了参与编制标底或控制价人的人为因素和标底保密问题，评标中评委的主观因素也被限制到最低程度，避免了“暗箱操作”，阻止了“围标”、“串标”现象发生。因此，经评审的最低投标价法成为国际上通行做法，如世界银行、美国、英联邦国家、日本、中国香港、中国台湾等均采用此种方法评标。

　　在我国很多人抵制甚至反对经评审的最低投标价法，当然与我国法律体系不完善、诚信体系不健全有关外，根本上是我国现有的招标项目大多是政府投资项目，如中标价太低，则寻租腐败的空间太小，现实中很多业主最后与投标人站到一起去不正当地维护投标人的利益。有的提出所谓的“恶性竞争”，不知是如何界定的？在市场竞争中，其他行业都存在着亏损、倒闭、破产，为什么工程建筑领域就不能优胜劣汰吗？在欧美国家，承包商破产倒闭的比率超过其他任何行业，美国平均每年有13%的承包商破产倒闭，可见投标风险之大。

　　（五）中标价高低与招标采购的货物、工程质量没有必然联系

　　很多人认为低价中标必然不能保证质量，投标价越高，货物、工程质量越好。其实，质量与管理密切相关，而与价格没有必然的联系。追求利润最大化是投标人的天性。诚然，合理的利润是保证质量的前提，但有合理的利润甚至是高额利润却并不一定能保证质量。报价与货物、工程质量有关系，但没有必然关系。质量是严格管理和监督出来的。市场经济成熟的欧美国家都是采用最低评标价法评标，但其工程质量却很好，这与严格的工程监管分不开的。我国从1981年首次利用世行项目贷款，到2011年累计利用世行贷款478亿美元，支持建设了一大批工业、农业、交通、能源、水利、林业等重点项目，并从1984年鲁布革水电项目建设开始，无论是国际招标，还是国内招标，全部采用最低评标价法，取得了令人满意的效果。反观，近年来，我国工程建设领域不断发生的质量事故，以血的教训告诉我们，没有严格的管理和监督，价格再高，也不能保证质量。因此，不只是在招标环节，而是在整个项目建设中，都要围绕项目质量管理这个中心，落实措施，强化责任，使质量管理落到实处。要严格对监理的考核管理，杜绝监理拿了甲方的钱去卡乙方、拿了乙方的钱去骗甲方的现象发生。

　　（六）认真对待报价远远低于市场平均价格或同行投标报价的投标人

　　市场机制是一种竞争经济。投标竞争既是价格的竞争，也是投标人之间比实力、比信誉、比管理水平、比应变能力的竞争。在现代社会，投标人由于内部管理的先进性或技术的先进性，完全有可能使投标人个别成本低于社会平均成本和行业平均成本，从而使其报价远远低于市场平均价格或同行的投标报价；同时，不同的投标人在不同的项目上，对利润的要求也是不一样的，甚至有的投标人为了打入新的市场领域，不惜“赔本赚吆喝”，如本文中的震旦公司。另外，由于信息不对称，评标时评委面对陌生的投标人，根据有限的资料（一般仅有招标文件和招标文件），且在较短的评标时间内（一般只有1天时间，甚至只有几个小时），根本不可能知道每个投标人的个别成本、投标策略等。因此，在遇到投标价过低时，不能轻率地以低于成本废除报价低的投标人，一定要启动澄清程序。这一工作步骤不能省略，评委会要求该投标人限期做出书面说明并提供相关证明材料。如投标人未在规定期限内做出合理说明或者不能提供相关证明材料的，评标委员会应当认定投标人以低于成本报价竞争，否决其投标。如果所做说明合理和提供的证明材料真实可信，经评标委员会取得一致意见后,可以确定该投标人中标。投标人的所有确认、澄清、承诺，一定要以文字为准，书面的确认、澄清、承诺，视作其投标文件的组成部分。

　　总之，实行经评审的最低投标价法是一项系统工程。随着我国市场经济体制日趋完善，各项配套法规日益健全，经评审的最低投标价法必将以其科学性、先进性和旺盛的生命力全面进入项目建设招标领域，促进我国招标工作的良性发展，并与国际接轨。

　　作者：孙正清（江苏省淮安市农业资源开发局）