湖南省株州公共资源交易管理 白淑芬
摘要：株洲市2003年8月成立了全国第一家集中统一监管招投标的机构和交易平台后，为防止招投标监管环节的人为因素，从源头上防治腐败，遂决定研发电子招投标管理系统，用“机治”替代“人治”。目前株洲市的招投标电子管理系统经历了两次“变革”，正在按照《电子招投标办法》和《技术规范》等要求，建设第三代公共资源交易电子管理系统。
关键词：电子化开放式公共资源交易电子管理系统转变
前不久，央视《焦点访谈》报道了某市公共资源交易中心“要投标、先入会”的作法后，业内引起了强烈反响。客观地讲，媒体报道该市电子招投标收费手续复杂、内容多、标准和依据不规范等问题，并非该市“专利”，是目前处于转型期的公共资源交易市场带有一定普遍性的现象。近段时间，有些媒体和个人，不是站在客观、公正的立场，分析产生这些问题的原因，查找“症结”，帮助政府提出解决方案，而是借此质疑公共资源交易中心存在的必要性。这与政府倡导的建立集约、共享、“三公”的公共资源交易市场的原则背离，同时也昭示了深化公共资源交易体制改革之路的艰辛。本文力图反映目前公共资源交易管理面临的困境和电子招投标亟需解决的问题。
一、暴露出了三个不规范，应尽快做到三个统一
（一）公共资源交易场所的管理职能和职责不规范，亟需统一顶层制度设计
1．不规范的现状严重制约公共资源市场配置机制的有效运行。
据资料统计，全国约有集中的公共资源交易市场1200余个，工程建设招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各类单项交易市场接近2800个。这些交易市场，实际中履行的职能职责也是五花八门。有的是纯粹的交易服务平台；有的接受委托，代行部分行政管理职能；还有的除了市场服务职能外，兼有政府投资项目的招标代理职能；更有甚者，还有服务、监管、招标代理三者兼备的交易服务中心，俗称“一套人马、三块牌子”。这些交易市场，有的归属发改部门，有的归属建设行政部门，有的归属政府政务中心，有的归属纪检监察机构，有的由政府直接管理。形态各异的机构、“百花齐放”的职能，加之政府对加强公共资源交易市场管理还缺乏系统、科学、严格、规范的制度，许多地方沿用的还是十多年前治理建设领域有形建筑市场的规章制度，与目前交易手段电子化、范围广泛化、内容多样化、程序科学化、主体素质化的现实需要相差甚远，导致市场的规则、服务、管理存在这样那样的问题被社会诟病。
2．建立统一规范的公共资源交易市场管理机构是现阶段解决上述问题的必经途径。
鉴于公共资源的公益性、公共性和专用性，为提升公共资源的效用，扩大公共产品的供给，协调各方利益关系，维护社会和谐，满足服务公众的需求，政府作为社会公共事务的管理者，必须加强对公共资源的管理。现阶段依据国家要求将工程建设招投标、土地使用权和矿业权出让、政府采购、国有产权交易等内容整合，建立统一规范的公共资源交易平台，实现公共资源交易全流程透明化管理，提高政府监管和公共服务能力的目标，各地已陆续整合各类交易市场，统一为公共资源交易市场。同时，赋予一个机构管理服务这个市场的职能职责，充分发挥规模服务管理效应，降低政府的行政管理成本。实践中，这个机构已被统一命名为公共资源交易服务中心。
3．建议统一规范公共资源交易服务中心具体职能职责。
《招标投标法实施条例》第五条第一款“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招投标交易场所，为招投标活动提供服务”，明确了招投标交易场所的管理机构法律定位和服务职能。具体是：（1）提供场所服务；（2）提供信息服务；（3）为监管提供便利条件。同时《招投标法实施条例》还明确“招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的”。这就要求交易场所不得代行行政监督职能，不能扮演招标代理机构的角色。其有发现交易过程的市场主体违法违规行为，负有及时向有关部门报告的责任，并有协助政府有关部门进行调查的职责。对于投诉查处的结果，若市场主体有违法违规行为，依据国家10个部委办的2009年1月1日实施的《招标投标违法行为记录公告暂行办法》第七条“对招投标违法行为所做出的以下行政处理决定应给予公告：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得；（四）暂停或者取消招标代理资格；（五）取消在以定期内参加依法必须招标项目的投标资格；（六）取消担任评标委员会成员的资格；（七）暂停项目执行或追回已拨付资金；（八）暂停安排国家建设项目；（九）暂停建设项目的审查批准；（十）行政部门依法做出的其他行政处理决定”。
《电子招投标办法》第四条第二款“依法设立的招投标交易场所的监管机构负责督促、指导招投标交易场所推进电子招投标工作，配合有关部门对电子招投标交易活动实施监督”，从另一方面明确了交易场所对电子招投标工作负有推进和配合行政部门对电子招投标交易活动实施监督的法定职能和职责。
因此，建议统一规范公共资源交易中心的职能职责为：（1）为公共资源交易提供场所服务；（2）为公共资源交易提供与之相关的信息服务；（3）接受相关部门委托，提供随机抽取评标专家服务；（4）维护交易场所服务秩序；（5）为行政监督部门对交易监督提供便利条件；（6）见证交易市场主体的行为，及时向有关部门报告市场主体的违法违规行为；（7）协助有关部门调查公共资源交易过程中的违法违规现象；（8）依法在网站、报纸等媒体公告公共资源交易市场主体的违法违规行为；（9）积极推进电子化的公共资源交易工作，配合有关部门对电子招投标交易活动实施监督；（10）负责保管公共资源交易项目的电子档案，并依法为社会提供查询服务。
（二）公共资源交易场所服务内容和质量的不规范，呼唤统一行业标准和规范
1．实践中各地公共资源交易服务中心履职过程中暴露出大量问题。
由于目前各地对国家有关公共资源交易中心的职能职责理解不一，执行不一，实践中暴露出的突出问题主要是交易市场规则不统一、流程不统一、资源不共享、信息不通畅、交易不透明、收费不规范、服务不优质。更有甚者，一些地方的交易中心利用与政府“血亲”的特殊身份，集服务与代理于一身，垄断政府项目的招标代理市场；滥用权力乱设审批，以审批替代服务，让交易程序复杂化；以电子化为名，行乱收费之实；以权谋私和权钱交易等等。
2．公共资源交易服务中心的服务内容和服务质量应规范统一。
（1）在传统交易方式下，交易服务中心的服务内容主要有：a接受业主对各类项目交易环节涉及到的相关法律法规政策及专业咨询；b为业主提供项目交易所需资料的“一次性告知书”，避免业主办事来回跑冤枉路；c接受项目交易资料，严格按照交易的类别所需前置条件审查拟交易项目的基本资料是否符合交易条件；d提供各种交易方式所需的交易场所及设施服务；e提供随机抽取评标专家服务；维护交易场所秩序；提供交易项目基本信息查询；f妥善保管交易项目原始资料档案并为社会提供免费查询；g受招标人委托，代为集中收、退项目投标保证金。
（2）实施电子化交易后，公共资源交易服务中心的服务内容主要有：a为市场主体、社会公众、行政监督部门提供公共资源交易保障、信息服务和监督支撑的服务平台，并确保其安全可靠。如实记录招投标过程、数据信息来源，以及每一操作环节的时间、网络地点和工作人员，并具备电子归档功能；b依法建设运营管理公共服务平台和对接上层公共服务平台,并为市场主体建设的交易平台提供符合《电子招投标交易平台技术规范》要求的标准接口；c依法建设运营专业化交易平台；d严格执行行政监督或监察指令,如实提供相关信息，协助调查处理电子招投标过程中的违法违规行为；e充分利用公共服务平台的公信度，建立各类数据资源库，如评标专家库、各类企业信息库、企业诚信档案库、材料商品库，企业及个人不良行为公示等，为市场提供权威、便利的咨询服务，为行政监督提供透明开放的平台。
其中交易平台要具备以下主要功能：一是在线完成招投标交易过程；二是编辑、生成、对接、交换和发布有关招投标数据信息和文档；三是行政监督部门和监察机关依法实施监督和受理投诉所需的监督通道；四是规定的其他功能。交易平台应当依法公布的主要信息包括招标人名称、地址、联系人及联系方式；招标项目名称、内容范围、规模、资金来源和主要技术要求；招标代理机构的名称、资质和许可范围、项目负责人；投标人名称、资质和许可范围、项目负责人；中标人名称、中标金额、签约时间、合同期限；国家规定的公告、公示和技术规范规定公布和交换的其他信息。同时，国家鼓励招投标活动当事人通过电子招投标交易平台公布项目完成质量、期限、结算金额等合同履行情况。
公共服务平台的主要服务功能有：（1）链接各级政府及其部门网站，收集、整合和发布有关法律法规及规范性文件、行政许可、行政处理决定、依法公开的工商、税务、金额、海关、质监等市场监管和服务相关信息；（2）连接电子招投标交易平台、国家规定的公告媒介，交换、整合和发布应有交易平台公开的信息；（3）连接依法设立的评标专家库，实现专家资源共享；（4）支持不同电子认证服务机构数字证书的兼容互认；（5）监督部门所需的监督通道；（6）整合分析相关数据信息，动态反映招投标市场运行状况、相关市场主体业绩和信用情况。
（三）公共资源交易中心服务收费内容依据和标准的不规范，期待统一价格指导政策
1．现阶段由于各地经济发展水平不同，公共资源交易服务中心正常工作经费来源不一。
公共资源交易服务中心的公益性、非营利性，决定了机构的所有经费来源理论上都应有政府承担，但实践中很难做到。个别经济发达地区的财政会给予交易中心全额拨款，明确交易中心对公共资源交易服务不予收取任何费用，全部实行政府无偿服务，但这种情况少之又少。且笔者认为，这样的机制也不利于提高交易中心的服务管理水平。多数地方对交易中心采取收支两条线管理，财政对其核定收费基数，有偿服务收费不足部分由财政差额拨款补贴。有的地方对公共资源交易中心的服务收费完全市场化，靠其为市场提供优质服务收费而自我生存、发展，这种情况又会促使公共资源交易服务中心走向垄断市场，扩大其有偿服务的范围。
2．由于电子招投标系统建设专项保障经费的不确定，一些地方利用推行电子化乱收费。
近年来国家大力推广的电子招投标，一些地方的交易中心开发系统上设备的经费，少则几百万，多则几千万。财政短期内无法列支如此巨大的专项建设经费，只能由交易中心自筹。面对这样一个可以通过控制使用电子招投标系统进行资金回收的潜力市场，软件公司愿意免费承担系统开发，硬件设备厂商愿意参与系统平台建设。其作法几乎都是系统建成后由开发、承建商通过交易项目向平台使用者收费，或按次收费，或按年收费。有的软件公司为了能承揽到业务，不仅免费开发，还将收取服务对象的平台使用等费用与交易中心分成。这些，不仅让政府对公共资源交易服务中心的监管难度增大，也给其随意收费提供了操作空间。
3．现行的公共资源交易电子化服务收费政策还不完善。
（1）允许收费的内容不明确。公共资源交易电子化后，打破了传统的交易和服务手段，交易服务的方式有了创新，服务的内容有了延伸和拓展，但由于现行的国家政策里只明确了禁止有偿服务的负面清单，如项目信息、项目代理机构信息、资格预审公告、项目交易公告、成交候选人公示、成交结果公布、服务质量和合同期限承诺、国家规定的公告、公示和技术规范规定的公布和交换的其他信息，属于依法必须公开无偿公布的，任何单位和个人不得以任何名义收费，更不得以有偿注册的形式变相收费。而允许有偿服务的正面清单，却没有明确。是否可以理解为，凡不属于禁止有偿服务的内容，都可以向服务对象收费呢。对于其他不是依法公开的信息，如招标文件或投标文件编制软件的获取，可以适当收费；对交易平台使用和招标文件下载及使用投标文件编制软件，允许交易平台提供主体收取适当的费用。目前，现在一些省市尽管价格主管部门出台了公共资源交易服务收费政策，但对涉及电子化平台的收费内容范围都无法做到一目了然，标准不明确，收不收费似乎都可以找到依据。且国家现行政策中对公共服务平台必须无偿提供职责范围和注册权限之外的信息是否实行有偿服务也没有做出明确规定。
（2）允许收费的主体不明确。目前，国家要求电子招投标系统由电子招投标交易、电子招投标公共服务和电子招投标行政监督三大平台构成。这三个平台中，明确允许收费的只有电子招投标交易平台。而对交易平台建设主体的开放要求，不仅是交易场所、招标人可以建设交易平台，任何法人单位都可以建设交易平台。那么就是说，电子招投标交易平台的收费主体也是多方的，其中也包含了公共资源交易场所。这些交易服务场所基本上都是既提供物理交易空间和服务设施，又提供电子招投标交易和电子招投标公共服务平台，无法将其截然分开，因此哪些能收费，哪些不能收费，不好明确。
（3）收费标准不明确。对于电子招投标交易平台收费的标准，《电子招投标办法》没有做出具体规定，各地只能以“不以盈利为目的”制订收费标准，这个收费标准的“弹性”是非常大的。为了建设和维持服务平台的正常运行，价格管理部门应当核定各投资主体的开发运营成本，明确有偿服务收费的范围和标准，允许公共资源交易场所对非财政直接投资建设的电子招投标交易平台和电子公共服务平台二次加工的信息适当收取服务费。
（4）使用第三方工具软件的收费方式不明确。无论是招投标电子交易平台还是电子公共服务平台，都涉及到要使用第三方工具软件，如投标文件的制作软件及工程量计价、算量等软件，市场主体的电子身份证书（俗称CA锁）、电子签章、电子标准时间戳等工具软件。而提供这些服务的主体是“第三方”，这些工具软件，作为参与电子招投标市场竞争的商品，有偿收费理所应当，现有的法规政策只强调不得通过绑定工具软件收费，并未列出电子招投标允许收费的工具软件清单和明确收费方式，这就给第三方软件开发供应商和平台开发者及交易场所管理机构搭车收费埋下了伏笔。
二、迅速推广和规范电子招投标，需要解决的问题
（一）确保电子招投标专项资金来源
电子招投标无论是系统开发还是硬件设备及确保正常运营，都需要大量的资金作保障。有能力提供专项经费的地方财政，应将电子招投标系统建设和运营所需经费纳入地方财政预算，优先确保专项经费的及时足额到账。对于财政专项经费不足的地方，应将其视为基础设施建设的一项重要内容，充分利用国家现有的鼓励政策，吸收社会资本，采取PPP模式，共同开发建设，加快电子招投标系统的建设进度。
（二）规范公共资源交易中心的有偿服务收费
可以采用政府指导价和市场竞争定价相结合的办法完善电子招投标交易服务价格政策。明确电子招投标有偿服务内容的清单，本着“谁服务谁收费”、“谁使用谁付费”的基本原则，确定收费主体和付费对象。既要防止交易服务场所对电子交易平台市场的垄断性收费，也要防止电子交易平台市场的无序竞争，以确保其有序公平竞争，确保公共资源交易市场电子化服务的健康发展。
（三）明确电子招投标公共服务平台信息共享要求
必须明确公共服务平台不仅承担着政府对公共资源的管理、服务功能，还承担着交易服务平台与行政网站的信息枢纽作用和信息的交换、整合、加工职能，承载着招投标市场主体的社会诚信行为公示责任。因此，必须打破技术壁垒，提高交易信息透明度，加强信息集成，实现市场信息跨行业、跨地区和跨层级的互联互通和公开共享。
（四）引导市场主体公平竞争电子招投标交易平台建设
由于电子招投标交易平台的功能定位和允许有偿服务，势必会激发各类市场主体开发建设交易平台的积极性。要严格按照坚持标准统一、互联互通、公开透明、安全高效的原则，在功能设置、技术标准、安全保障、运营管理等方面严格执行《电子招投标办法》及技术规范，经检测和第三方认证并在公共服务平台上免费注册登记后投入运营。