江西省招标咨询集团有限公司 汪才华
一、前言
国有企业作为国家和地方政府投资参与控制的企业，兼具营利性和公益性的特点，我国现阶段确定的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定了国有企业在我国国民经济中具有非常重要的地位。财政部有关数据显示，2014年1-12月，全国国有及国有控股企业（不含金融类企业）营业总收入480636.4亿元(约占同期国内生产总值636463亿元的75.52%），同比增长4%，其中中央企业293790.3亿元，同比增长3.1%，地方国有企业186846.1亿元，同比增长5.5%。
企业“买”和“卖”是其经营管理的主轴线和企业自身工作的主旋律，也是各级国资监管部门工作的重点。做好“买”和“卖”的工作，才能促进国有资产保值增值、国家调节经济两大目标的实现，而在“买”和“卖”之间，鉴于买方市场主体处于主导地位，而卖方市场主体处于竞争地位，加强对国有企业“买”（采购）的管理，显得尤为重要。国际上，国有企业采购特别是垄断性国有企业采购多被纳入公共采购范畴并接受《公共采购法》的制约，政府部门对其实施等同于政府采购项目的严格监管。而在我国，招标采购立法采用的是“两法”（《招标投标法》和《政府采购法》）平行立法的模式，《招标投标法》窄义上就是一部工程建设项目《招标投标法》，其规范的范围仅指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等工程施工，构成工程的工程不可分割的组成部分且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等工程货物，为完成工程所需的勘察、设计、监理等工程服务三部分；《政府采购法》窄义上就是一部财政性资金购买法，政府采购认定的三个必要条件包括：一是采购主体指各级国家机关、事业单位和团体组织，二是采购使用资金为财政性资金，包括以财政性资金作为还款来源的借贷资金，三是采购范围包括依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。“两法”分别立法带来国有企业很大一部分的采购行为游离于法律和监管之外，加上《招标投标法》施行于2000年1月1日，其立法时就确定了分散监管的监督模式，并采用授权的方式规定由国务院对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权进行划分，该职权划分最权威的文件为2000年5月3日下发的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号），当时，国务院国有资产监督管理委员会还没有成立，自然未将国资委列入监管部门之列，而后序国务院经历了2003、2008、2013年三次机构改革，该文件中具体体现的部门早已面目全非了，但国办发[2000]34号文件一直未作修改，作为履行国有企业和国有资产监督管理职责的国资委，在招标采购活动中往往处于尴尬和缺位的境地，如何在法律和制度缺位的情况下对国有企业采购行为进行规范，是包括各级国有资产监督管理机构在内的相关部门所关注的问题。
江西省招标咨询集团有限公司（以下简称江西招标集团）作为交易平台运营机构，协助江西省国有资产监督管理委员会（以下简称江西省国资委）自2012年7月开始花了三年的时间，在2014年1月出台《关于加强省出资监管企业采购监督管理的指导意见》（赣国资监察字[2014]1号）文件，2014年12月上线运行江西省出资监管企业采购信息服务平台，即将打造江西省出资监管企业采购电子交易平台，实现监管部门、各出资监管企业、交易平台运营机构三方共赢，在国内各大媒体和行业引发了一定的关注。这种“制度加科技”、“监管而不干涉企业生产经营自主权并将监管融入到服务当中去”的做法为全国省级国资系统和招标采购行业尚属首创，不失为新形势下国有企业电子化招标投标路径实现和国有企业采购体系构建找到一条实践之路，对于规范国有企业采购行为、增强企业采购透明度、预防企业采购行为腐败、推动企业采购信息化建设，具有一定的现实意义。笔者有幸全程参与了制度和信息化平台的设计、建设工作，希望通过分享这一经验，对推动行业电子招标投标发展有所借鉴。
二、背景介绍
江西省国资委有18家出资监管企业，近500家子公司，监管国有资产超过3000亿元，企业采购年标的额逾千亿元。近年来，江西省国资委在规范出资监管企业采购活动方面，取得了一些成绩。但是省国资委纪委、监事会等部门在日常监督和例行检查中发现，一些企业采购活动不同程度存在决策程序不规范、内控机制不健全现象，有的采购人员法律意识淡薄等问题，暗箱操作、权钱交易等违纪违法现象时有发生。据不完全统计，近几年，江西省省国资委纪委收到的反映企业管理人员在采购中收受回扣、低价租售国有资产、串通投标等问题的信访件超过总数的三分之一。采购活动成为企业腐败案的高发领域。监事会和审计、监察等部门在监督检查中发现采购不规范的问题尤为突出，不仅增加了企业成本，还加大了国有资产流失和干部队伍廉洁从业等方面的风险。因此，进一步加强企业采购管理显得尤为迫切。
2012年党的十八大以来，中央加大了反腐力度，同时又提出了“转职能、转方式、转作风”的要求，各级纪委纷纷改进几年前参与招标投标开、评标现场监督的做法，江西省纪委监察厅发文要求各级纪检监察机关加强和改进公共资源交易监督工作，明确要求纪检监察机关监督时不得参与本地、本部门工程建设招投标、政府采购、产权交易、国土资源交易等公共资源交易活动的组织、现场监督等工作。“简政放权”是十八大以来另一个方面的主旋律，国有企业监管也面临赋予国有企业更多的生产经营自主权，国资监管面临从管资产到管资本的转变。
三、江西省出资监管企业采购体系构建历程
一边要“放权、放开、放活”，同时要“管好、管少、管精”， 对于国有企业采购管理何去何从，是江西省国资委在新形势下必须面临的难题。如何破解，企业的采购活动能否做到公开、公平、公正，最好的方式就是接受社会公众和采购利益相关方的监督，最便捷的办法就是推进电子招标投标和网上交易，同时这种办法也符合中纪委和江西省纪委要求以电子监察方式取代长期以来人盯人、面对面的对招标投标过程进行监督的传统做法；通过“晒出来”，着力引导和帮助企业自主规范采购行为，同时，又可在监管成本较小的情况下实现以前分散化、碎片化的采购信息集中化、规范化。
根据江西省国资委的安排，江西省国资委纪委联合相关部门，并在江西招标集团的协助下，自2012年7月开始，经过一年半的调研，反复征求各出资监管企业和内部处室、各外派监事会的意见和建议，百易其稿，于2014年1月4日研究出台了《关于加强省出资监管企业采购管理的指导意见》（赣国资监察字[2014]1号）文件。这是一份江西省出资监管企业采购管理体系构建的顶层设计文件，从2万余字的初稿浓缩成1986字的终稿，充分体现了对各方意见的尊重，特别是体现了四轮大规模、网格式征求企业意见的重视。文件制定主要体现三个方面的原则：
1.依法依规原则
对于现行法律、法规和江西省的有关必须进行的采购范围、采购方式、采购组织形式等方面的规定，要求企业依法依规进行。
2.适当进行补充的原则
鉴于目前国家《招标投标法》、《政府采购法》对国有企业采购活动存在部分法律真空，《指导意见》做出了适当补充，并要求企业予以规范。
3.充分尊重企业自主经营的原则
企业按《指导意见》制定实施细则并具体实施采购活动，省国资委基于履行出资人监管职能，监管而不介入企业具体事务，服务而不干预企业自主经营活动，只做检查、督促企业整改、查处、建立“黑名单”制度、牵头建设“两个平台”（一期采购信息服务平台和二期采购电子交易平台）五件事，不在平台上做任何审批、核准和备案的工作。今后更多的是体现在，企业的《实施细则》违背上位法和《指导意见》的，要求企业予以修改；省国资委相关职能部门在日常监督检查过程中，用企业自身的《实施细则》来检查各企业自身的采购工作。
2014年12月1日，一期采购信息服务平台（江西省出资监管企业采购信息服务平台http://ztb.jxgzw.gov.cn/gzwzbw/，具体页面可见图一：采购信息服务平台首页截图，图二：采购信息服务平台采购公告页面截图）正式建成并举行了启动仪式，江西省国资委主要领导和委纪委、监事会领导和各出资监管企业分管领导及相关职能部门负责同志、省国资委各有关处室负责人出席平台启用仪式。江西日报、经济晚报予以了报道，中国日报、网易、凤凰网、人民网、新华网、江西电视台、中国物流与采购网、《中国招标》周刊等百余家媒体予以了转载或进行了后续报道，引发了行业一定的关注。
图一：采购信息服务平台首页截图
图二：采购信息服务平台采购公告页面截图
四、“两个平台”情况介绍
（一）采购信息服务平台
1.功能介绍
采购信息服务平台的功能主要体现在六个方面：一是具有信息发布、公示公告功能。该服务平台为江西省国资委门户网站下的二级域名网站，所有企业将公开招标项目信息的资格预审公告、招标公告、澄清与修改、中标候选人公示等信息在该服务平台发布。二是数据报送功能。信息服务平台建成后，企业的采购事项，均通过该服务平台进行信息录入和数据报送，公开招标采购方式的信息将通过服务平台对社会公众发布，其他采购方式的信息将通过企业的权限管理进行报送，所有采购信息按权限向国资委相关部门报送。三是电子监察功能。信息服务平台信息对江西省国资委及各出资监管企业纪委开放监察权限，实现了各级纪委实时对企业采购活动进行电子监察的功能。四是定期统计功能。服务平台将自动生成统计报表，向企业管理者、省国资委纪委监察室、监事会等有权限管理部门或人员按年、季、月定向发送统计报表，方便企业和省国资委对采购信息的统计、汇总、研判，为领导决策发挥参谋助手作用。五是实时查询功能。所有有权限人员将可以通过关键字段实时查询企业采购信息。作到事前、事中、事后的实时查询。六是“黑名单”公示功能。江西省国资委将汇总各出资监管企业上报的投标人、供应商、评标专家等交易主体在招标投标、合同履约等过程中的不诚信信息，形成“黑名单”并在平台上公示，依法依规限制名单内主体在一定期限内在省国资系统的市场准入，增加其违规、不诚信成本。
2.涵盖内容
考虑到国有企业采购的特性，并为了与《招标投标法》和《政府采购法》衔接，采购信息服务平台将工程、货物、服务纳入平台管理范围，另行增加了原材料燃料类，考虑到企业在资产出让项目上具有与企业采购项目类似的“他人有求于企业”的特点，采购信息服务平台将企业资产处置类一并纳入平台管理，如此以来，采购信息服务平台将纳入平台管理的项目分为采购和资产出让两大类5个类别，为便于操作，平台对各类具体范围进行了细化。其中采购类划分为工程、货物、服务、原材料和燃料4个类别，工程类指工程建设项目施工，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等工程施工，园林绿化工程施工，道路工程施工，企业技术改造类项目施工等；货物类指各种形态和种类的物品，包括与工程建设项目有关的设备、材料，机电产品，车辆、办公用品、家具、软件、工作服装定制、备品备件、试验检测仪器仪表、系统集成等，生产环节进入固定资产的各类设备等；服务类指以人力资源为主的各类服务，包括工程建设项目勘察、设计、监理、工程咨询、项目代建、项目管理、后评价、造价咨询等，法律咨询、财务审计、资产评估、上市辅导、保险、保洁、物业管理、绿化养护、档案整理、信息安全、定点印刷、广告宣传、设备维修保养、物流运输、软件开发等；原材料燃料类指生产过程中的各类原材料燃料，包括矿石、煤炭、钢材、汽油、柴油、木材、辅助材料、添加剂、润滑油等。资产出让类作为1个类别处理，细化为企业各类有形和无形资产转让，包括房屋或设备租售和置换，土地招拍挂，知识产权转让，废旧物资售卖等。
3．运行情况
采购信息服务平台自2014年12月1日上线以后，经过几轮大规模、全覆盖式的超过1000人次的技术操作培训和系统的三轮完善，平台运行趋于稳定。截止2015年6月14日上午11时，已上线项目标段数为1985项，其中已做中标结果备案的项目标段数为1290项，中标和成交金额47.74亿元，其中3月中标和成交金额6.51亿元，4月中标和成交金额7.95亿元，5月中标和成交金额11.32亿元，6月1日至14日中标和成交金额16.48亿元，成长性很强。具体的报表操作页面可见图三：采购信息服务平台信息查询页面截图，图四：采购信息服务平台标段统计页面截图，图五：采购信息服务平台定期统计页面截图。
图三：采购信息服务平台信息查询页面截图
图四：采购信息服务平台标段统计页面截图
图五：采购信息服务平台定期统计页面截图
信息服务平台具有小而专的特点，正好可以帮助企业解决采购小而散、供应商难寻的困惑，同时我们这个平台正好介于信息量不大不小之间，可以有效解决各级公共资源交易中心网站信息量太大，采购信息被淹没，而企业自己的网站信息网太小不被社会关注的问题。随着影响力的不断提升和平台功能的逐步体现，一些企业明确平台为其企业采购全部信息的发布平台，一些企业利用平台进行100%项目的公开招标。一些企业提出利用平台的影响力来对未达到后台上线金额的项目在平台上发布公示公告信息，一些供应商也开始关注该平台，甚至一些省出资监管企业以外的央企地方企业、其他国企也希望加入进来，以提升采购效率和管理水平。
（二）采购电子交易平台
采购信息服务平台实现了江西省出资监管企业采购信息对外的集中公示公告、对内的自下而上的流转，过程信息量并不多，如何进一步体现平台的价值，网上交易功能的实现是其发展的必由之路。为此，《指导意见》已明确规定：在完善采购信息服务平台的基础上，省国资委将适时建设企业电子化采购交易平台，为企业提供电子采购交易服务，逐步利用科技手段构建采购信息化管理体系。在调研过程中，一些企业主动提出要求尽快建设交易平台，这些需求包括一些企业希望交易平台能通过网上开放式供应商征集，解决其所在边远地区采购竞争性不强问题；一些企业希望交易平台能降低外地企业参与投标的成本，解决大量小而散公开招标项目外地企业不愿参加、长期流标的问题；一些对外工程承包企业希望交易平台能提升其国外项目采购流程过长的问题；一些建筑类承包企业长期以来“一转（包）了之”的做法面临“自营”的转型升级，希望利用交易平台能实现其自营项目对大宗建筑材料的集中采购；一些企业希望交易平台能帮助其得到其他兄弟单位对同类物资采购的价格信息，以评判其自身采购工作的效果。建设采购电子交易平台，迫在眉睫。
对于建设采购电子交易平台，我们有以下几方面的思考：
1．严格按照《电子招标投标办法》的标准和要求，按照功能系统功能的不同，将江西省出资监管企业采购电子交易平台分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台三个平台。
2．建设初期相对弱化行政监督平台，除按江西省国资委要求提供相关监管信息外，其他功能暂时不考虑，但为今后与行政监督平台对接预留接口。
3．先期推动公共服务平台建设，包括建设招标人库、投标人（供应商）库、评标专家库、采购商品库、招标文件格式文本库、诚信库（投标人、供应商、招标代理机构、建造师、评标专家等）等，为交易作好准备工作。为了充分与各企业现有的采购进行衔接，投标人（供应商）库、采购商品库将采用“两条腿”建设的模式，即各企业自建和运营机构建设，运营机构建设的采购商品库应力求按最新国家标准（如海关分类标准）建设，并要和各企业自建的采购商品库进行编码转换，这是一项艰巨的工作，不可一蹴而就。
4．交易平台按照《电子招标投标办法》的标准和要求进行建设，但分“两步走”实施，第一步，实现网上招标文件编制、招标公告发布、招标文件上传、投标报名、支付招标文件费用并下载招标文件、提出澄清并进行答复、投标保证金提交、中标公示发布、中标通知书发出和中标结果发出、履约保证金提交、合同签订、投标保证金退还，即投标文件提交仍采用纸质形式，开标、评标仍采用现场方式。第二步，逐步推进全流程电子化。
5．交易平台应充分考虑企业的特点，具有相当的灵活性，在采购方式上，应允许企业依法采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、竞争性磋商、单一来源、战略采购、框架协议等方式，在采购类别上，应充分考虑与采购信息服务平台的衔接，保留现有的工程、货物、服务、原材料和燃料4个类别，并应增加其他采购类，如购买土地使用权，目前在4类采购类别上找不到对应的类别。在保留资产出让类的基础上，交易平台应充分考虑服务功能，如为企业提供闲置设备信息共享、备品备件和应急物资信息共享等服务。实现数据资源共享，提升平台的含金量，真正将平台打造成集省出资监管企业所有采购与资产出让、闲置设备与备品备件共享等交易功能为一体的电子交易平台。